Vers une nouvelle réforme des lotissementsPar Sylvain Pérignon, Ancien directeur de recherche au Cridon de ParisAnnoncé par la loi Grenelle II », le projet d’amélioration des procédures de création et de gestion des lotissements a été rendu public. Les mesures envisagées, telle la nouvelle définition des lotissements, devraient résoudre les problèmes rencontrés par les praticiens. 1 Le nouveau régime des divisions foncières, issu de l’ordonnance du 8 décembre 2005 et du décret du 5 janvier 2007, est entré en vigueur le 1er octobre 2007. Cette réforme a fait rapidement apparaître des difficultés d’application, notamment en ce qui concerne le régime du lotissement déclaré et les critères de distinction entre le lotissement soumis à permis d’aménager et le lotissement soumis à déclaration préalable. Conscient de ces difficultés, le législateur a habilité le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance pour apporter au régime des autorisations d’urbanisme les corrections nécessaires. En application de l’article 25 de la loi 2010-788 du 12 juillet 2010, dite loi Grenelle II », l’ordonnance doit être prise avant le 13 janvier 2012 et le projet de loi de ratification déposé devant le Parlement dans les 3 mois de sa publication. 2Le ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement a mis en consultation sur son site internet, jusqu’au 5 octobre 2011, les deux projets d’ordonnance et de décret apportant des correctifs à la réforme des autorisations d’urbanisme. On commentera ici l’impact de ces textes sur la réglementation des lotissements, en rappelant qu’il s’agit de projets susceptibles d’être encore modifiés. L’entrée en vigueur de cette réforme de la réforme est actuellement prévue pour le 1er mars 2012, qui sera également la date d’entrée en vigueur de la réforme de la fiscalité de l’urbanisme. Nouvelle définition du lotissement Divisions constitutives de lotissement 3Une nouvelle définition du lotissement est donnée par l’article L 442-1 du Code de l’urbanisme, aux termes duquel constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet d’en détacher un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ». 4Si la division en propriété ou en jouissance » constitue toujours l’essence même du lotissement, les vecteurs de la division ne sont plus limitativement énumérés mutations à titre gratuit ou onéreux, partage, locations. Il en résulte qu’un bail emphytéotique administratif ou une autorisation d’occupation temporaire sur partie du domaine public peuvent être constitutifs d’une division soumise à la réglementation des lotissements. Restent bien évidemment concernés les ventes, donations, locations, partages, fussent-ils successoraux. 5La division en propriété ou en jouissance est celle d’une unité foncière, notion bien précisée par la jurisprudence CE 27-6-2005 n° 264667, Cne de Chambéry BPIM 5/05 inf. 310. Elle remplace celle de propriété foncière », sans incidence pratique en fait. Le lotissement peut être la division de plusieurs unités foncières, mais à la condition qu’elles soient contiguës. Le co-lotissement est possible, mais le lotissement multi-sites » ne l’est pas ; réserve faite peut-être du lotissement intéressant deux unités foncières séparées par une voie, laquelle fait l’objet d’aménagements rendant possible la desserte des deux opérations élargissement et création d’un giratoire, par exemple. 6L’ancienne définition du lotissement visait l’opération qui avait pour objet ou pour effet la création de lots à bâtir sur une période de 10 ans. La nouvelle définition ne vise que la division ayant pour objet le détachement d’un ou plusieurs lots à bâtir. La disparition de toute référence à la comptabilité de lots créés sur une période donnée a pour corollaire la disparition du lotissement effet ». Cette clarification évitera aux praticiens des recherches délicates sur l’historique du parcellaire. 7L’objet de la division est le détachement d’un ou plusieurs lots. Cette précision met fin aux incertitudes doctrinales ou jurisprudentielles sur le nombre de lots constitutifs d’un lotissement. Le détachement d’un seul lot à bâtir constitue un lotissement. Ceci explique la disparition de la notion d’ opération d’aménagement » dans la définition du lotissement, le lotissement uni-lot », et donc sans travaux de réalisation d’équipements communs, pouvant difficilement recevoir cette qualification. Ce seront donc les critères jurisprudentiels qui permettront de qualifier un projet de lotissement d’ opération d’aménagement », justifiant sa réalisation éventuelle dans le cadre d’une concession d’aménagement. 8Le détachement doit porter sur un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ». Cette formulation est synonyme de lots destinés à l’implantation de bâtiments », formulation ancienne reprise d’ailleurs dans le corps du nouvel article L 442-1-2 du Code de l’urbanisme. Divisions non constitutives de lotissements 9Sur le fondement de l’article L 442-1-1 du Code de l’urbanisme, le nouvel article R 442-1 énumère les divisions qui ne sont pas constitutives de lotissement, même si elles sont faites en vue de bâtir, en raison de leur objet particulier ou de leur contrôle au titre d’une autre procédure. Ces divisions ne sont soumises ni à déclaration préalable ni à permis d’aménager. Cette précision met fin à certaines interrogations qui s’étaient manifestées à propos de la rédaction maladroite de l’ancien article R 442-2. 10Les divisions exemptées de contrôle en raison de leur objet particulier sont les détachements de terrains bâtis supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis ; les détachements-rattachements », c’est-à-dire le détachement de terrain d’une propriété en vue du rattachement à une propriété contiguë ; les détachements forcés ou incités terrains expropriés, terrains cédés à l’amiable avant ou après déclaration d’utilité publique, terrains réservés acquis suite à un délaissement, terrains apportés au titre de la contribution à un programme d’aménagement d’ensemble, en application de l’article L 332-10 du Code de l’urbanisme. 11Les divisions contrôlées au titre d’une autre procédure sont les divisions primaires », c’est-à-dire les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont déjà obtenu un permis de construire ou un permis d’aménager. Mais il convient que le permis de construire porte soit sur un groupe de bâtiments, soit sur un seul immeuble, à la condition que ce dernier soit autre qu’une maison individuelle au sens de l’article L 231-1 du CCH immeuble ne comportant pas plus de deux logements destinés au même maître de l’ouvrage ; les divisions effectuées dans le cadre d’un remembrement administrativement contrôlé, c’est-à-dire réalisé par une association foncière urbaine autorisée ou constituée d’office, le plan de remembrement étant alors approuvé par le préfet ; les divisions réalisées par l’aménageur à l’intérieur d’une zone d’aménagement concerté ; les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire valant division, c’est-à-dire conforme au plan de division qui doit accompagner toute demande de permis de construire plusieurs bâtiments sur une assiette qui doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance avant l’achèvement de l’ensemble du projet, en application de l’article R 431-24. Des restrictions sont toutefois apportées si le permis est mis en œuvre par des maîtres d’ouvrage construisant chacun une maison individuelle voir n° 32. Périmètre du lotissement 12La détermination du périmètre du lotissement pose deux types de problèmes distincts mais souvent liés, celui du lotissement partiel, n’intéressant qu’une partie de l’unité ou des unités foncières concernées, et celui de l’inclusion dans ce périmètre des parties déjà bâties de l’unité ou des unités foncières concernées. 13La possibilité d’un lotissement partiel était admise, s’agissant du lotissement soumis à permis d’aménager. La détermination du périmètre du lotissement soumis à permis d’aménager ne posait guère de problème, ce périmètre apparaissant clairement dans la demande de permis d’aménager, présentée par le ou les propriétaires du ou des terrains » en application de l’article R 423-1 du Code de l’urbanisme. L’article R 441-4 du Code de l’urbanisme prévoyait que la demande pouvait ne pas concerner la totalité de l’unité foncière et devait alors préciser la partie de celle-ci qui n’était pas incluse dans le projet d’aménagement. S’agissant du périmètre du lotissement déclaré, la situation était moins nette, les textes ne prenant pas en compte la notion de lotissement partiel en cas de détachement soumis à déclaration préalable. C’est chose faite avec la modification de l’article R 441-9 du Code de l’urbanisme, qui précise, en cas de déclaration préalable portant sur un projet d’aménagement, que la demande peut ne porter que sur une partie d’une unité foncière. La suppression du lotissement-effet » au profit du lotissement-objet » permet désormais au lotisseur de fixer librement le périmètre du lotissement, qu’il soit soumis à permis d’aménager ou à déclaration préalable, dès lors que ce périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l’implantation de bâtiments ainsi que, s’ils sont prévus, les voies de desserte et les équipements communs à ces lots » ainsi que le prévoit le nouvel article L 442-1-2 du Code de l’urbanisme. 14Cette liberté dans le choix du périmètre du lotissement, lotissement partiel ou lotissement couvrant la totalité de l’unité ou des unités foncières concernées, est encore accrue par la possibilité d’inclure volontairement dans ce périmètre des parties déjà bâties. Aux termes du nouvel article L 442-1-2, le maître d’ouvrage peut toutefois choisir d’inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l’unité foncière ou des unités foncières concernées ». Cette possibilité a été ouverte afin de faciliter une gestion de la densité optimisant les droits à construire sur le lotissement dans l’hypothèse où les parties bâties seraient édifiées en sous-densité. On ne peut exclure d’ailleurs que cette possibilité se transforme en obligation lorsque est envisagée la création d’une voie ou d’un équipement qui serait commun aux parties déjà bâties et aux futurs lots à bâtir. Problème du reliquat d’une opération partielle 15Le lotissement partiel d’une unité foncière a toujours posé problème, s’agissant du statut du reliquat. Bien connu sous le vocable de troisième lot » sous l’empire de la réglementation antérieure au 1er octobre 2007, ce reliquat était-il constructible en l’état ou fallait-il régulariser sa situation ? Dans ce dernier cas, se posait le problème de la procédure à suivre et de la réintégration rétroactive du reliquat dans un périmètre de lotissement. Ces interrogations n’avaient jamais reçu de réponses définitives et incontestables. 16Le nouvel article R 442-2 du Code de l’urbanisme apporte une solution ingénieuse au problème du reliquat après lotissement partiel lorsqu’une construction est édifiée sur une partie d’une unité foncière qui a fait l’objet d’une division, la demande de permis de construire tient lieu de déclaration préalable de lotissement dès lors que la demande indique que le terrain est issu d’une division ». Il n’est donc pas besoin de doubler la demande de permis d’aménager sur une partie d’une propriété par une déclaration préalable portant sur le reliquat. De même, le reliquat d’une opération de lotissement déclaré portant sur partie d’une propriété sera considéré comme ayant été contrôlé au titre de la réglementation des lotissements si un permis de construire est demandé sur ce reliquat. Si ce permis peut être délivré au regard des règles d’urbanisme de fond applicables, il ne pourra pas être considéré comme illégal du fait qu’il aurait été délivré sur une parcelle créée en violation de la réglementation des lotissements. On notera d’ailleurs que ce permis de construire peut être un permis de construire valant division. 17S’agissant des sanctions pénales encourues par le lotisseur de fait » on rappellera qu’il n’y a infraction pénale au titre de l’article L 480-4-1 du Code de l’urbanisme que s’il y a vente ou location des lots créés illégalement. La délivrance du permis de construire sur le reliquat vaudra non-opposition à déclaration préalable ou s’accompagnera d’une décision de non-opposition au lotissement déclaré. La vente du reliquat comme terrain à bâtir sera alors possible. 18Le reliquat d’une opération partielle de lotissement peut également faire l’objet d’un lotissement, soumis à permis d’aménager ou à déclaration préalable. Dans ce cas, chacun des terrains créés par la ou les nouvelles divisions aura été contrôlé et pourra ultérieurement faire l’objet de la délivrance d’un permis de construire. Lotissement soumis à permis d’aménager Champ du permis d’aménager un lotissement 19Aux termes du nouvel article R 421-19 du Code de l’urbanisme, doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager a les lotissements - qui prévoient la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs internes au lotissement ; - ou qui sont situés dans un site classé ou dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ; ». 20Toutes les divisions en vue de bâtir, même si elles consistent en un détachement d’un seul lot, sont soumises à permis d’aménager si le lotissement est situé dans un site classé ou un périmètre de secteur sauvegardé. Il s’agit d’une disposition bien lourde pour des cas marginaux, et qui vient encombrer inutilement le Code de l’urbanisme. 21En dehors de ces espaces protégés, le lotissement est soumis à permis d’aménager dès lors qu’il y création ou aménagement élargissement, renforcement de voies, d’espaces ou d’équipements communs internes au lotissement, ce qui vise notamment les réseaux et leurs accessoires bassin de rétention, par exemple. Ces voies, espaces et équipements devant être communs à plusieurs lots, le périmètre du lotissement soumis à permis d’aménager comprendra au moins deux lots. Il y a donc lotissement soumis à permis d’aménager lorsqu’il y a travaux sur les équipements propres du lotissement, distincts des branchements qui seront des équipements propres à l’opération de construction sur chacun des lots. Dès lors qu’il y a équipements propres au lotissement, la responsabilité de leur réalisation incombe au lotisseur, l’acquéreur de lot bénéficiant de la protection que lui assure le régime de la commercialisation du lotissement soumis à permis d’aménager. Délivrance des permis de construire 22Le régime de la délivrance des permis de construire sur les lots d’un lotissement soumis à permis d’aménager n’est pas fondamentalement modifié délivrance après réalisation de l’ensemble des travaux ou, si le lotisseur a obtenu l’autorisation de commercialisation anticipée, délivrance après réalisation des équipements desservant le lot concerné. La modification de l’article R 442-18 du Code de l’urbanisme consiste en l’ajout d’un troisième cas de figure permettant la délivrance du permis de construire dès l’obtention du permis d’aménager, sa mise en œuvre n’étant toutefois possible qu’après achèvement des équipements desservant le lot concerné. Mais cette dernière possibilité n’est ouverte que si la construction projetée n’est pas une maison individuelle au sens de l’article L 231-1 du CCH. Elle intéressera donc principalement les lotissements commerciaux ou artisanaux. Subdivision des lots 23La subdivision d’un lot de lotissement déclaré s’opère selon le droit commun des divisions foncières, sans qu’il soit besoin de l’accord des colotis du lotissement déclaré initial. Par contre, la subdivision, en propriété ou en jouissance, du lot d’un lotissement soumis à permis d’aménager relevait systématiquement de la procédure de modification d’un lotissement, sauf lorsqu’il s’agissait de la rectification de limites entre deux lots par détachement d’une partie d’un lot et rattachement au lot contigu. La modification du lotissement était soit demandée ou acceptée par les colotis à la majorité qualifiée prévue par l’article L 442-10 du Code de l’urbanisme, soit imposée dans le cadre de la procédure de mise en concordance avec le plan local d’urbanisme ou le document en tenant lieu approuvé postérieurement prévue par l’article L 442-11 du Code de l’urbanisme. 24Cette lourde procédure était un obstacle à la réalisation d’opérations sur des macro-lots » de lotissements, notamment par des permis de construire valant division. C’est pourquoi le nouvel article R 442-21 prévoit que les subdivisions de lots d’un lotissement soumis à permis d’aménager ne sont pas assimilées à des modifications de lotissements lorsqu’elles interviennent dans la limite du nombre maximum de lots autorisés par le permis d’aménager et que le lotisseur donne son accord à la subdivision envisagée. Cette subdivision du lot peut s’opérer dans le cadre d’un permis d’aménager délivré sur ce lot, d’une déclaration préalable, d’un permis de construire valant division ou d’un recours à la technique de la division primaire » voir n° 11. Le lotisseur donnera son accord en joignant une attestation à la déclaration ou aux demandes de permis devant réaliser la subdivision. Lotissement soumis à déclaration préalable Champ de la déclaration préalable à lotissement 25Aux termes de l’article R 423-1 du Code de l’urbanisme, les lotissements qui ne sont pas soumis à permis d’aménager doivent être précédés d’une déclaration préalable, même s’ils ne concernent que le détachement d’un seul lot à bâtir. Le lotissement déclaré est donc un lotissement situé hors site classé ou secteur sauvegardé délimité voir n° 20 et un lotissement sans travaux relatifs à des voies, espaces ou équipements communs. Les seuls travaux nécessaires à la construction sur les lots seront des équipements propres à l’opération de construction sur les lots, c’est-à-dire les branchements, à la charge des constructeurs et non à celle du lotisseur. Commercialisation du lotissement 26Etant un lotissement sans travaux, la vente du ou des lots obéit au droit commun de la vente de terrain. Il est possible de consentir une promesse unilatérale de vente sous condition suspensive de la non-opposition à la déclaration préalable. Toutefois, la levée d’option ne peut intervenir qu’après l’obtention de cette décision de non-opposition. Par ailleurs, l’obligation de bornage doit être respectée, l’article L 111-5-3 du Code de l’urbanisme s’appliquant à la vente de tout lot de lotissement. De même s’applique l’encadrement de la publicité afférente à la vente ou à la location de terrains en lotissement organisé par les articles L 442-5 et L 442-6 du Code de l’urbanisme. Répartition de la Shon par le lotisseur 27La possibilité, pour le lotisseur, de répartir librement la surface hors œuvre nette Shon constructible était admise en lotissement déclaré par le formulaire Cerfa n° 13404*01 cadre 4-2. Le nouvel article R 431-22 du Code de l’urbanisme restreint la fourniture du certificat de répartition de la Shon par le lotisseur aux seules demandes de permis de construire sur les lots d’un lotissement soumis à permis d’aménager. Cette libre répartition de la Shon n’est donc plus possible en lotissement déclaré. Il reste toutefois que s’applique l’article R 123-10-1, aux termes duquel il est désormais précisé que dans le cas d’un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance, toutes les règles édictées par le plan local d’urbanisme sont appréciées au regard de l’ensemble du projet, sauf si le règlement de ce plan s’y oppose. Stabilisation des règles d’urbanisme 28Il est expressément précisé que le mécanisme de stabilisation des règles d’urbanisme opposables à une demande de permis de construire organisé par l’article L 442-14 s’applique également aux lotissements déclaré. Dans ce cas, le délai de stabilisation de 5 ans court à compter de la date de non-opposition à la déclaration préalable. Délivrance des permis de construire 29Une application abusive de l’article R 442-18 du Code de l’urbanisme permettait à certains services instructeurs d’exiger, pour délivrer le ou les permis de construire sur les lots, une déclaration attestant que la division prévue dans la déclaration préalable à lotissement était effectivement réalisée par un acte translatif ou déclaratif. Ceci rendait impossible le recours à la technique de la vente sous condition suspensive de la non-opposition à déclaration et de la délivrance de permis de construire, et constituait un facteur de blocage de l’offre foncière. Il est désormais expressément précisé que l’article R 442-18 encadrant la délivrance du permis de construire sur un lot de lotissement ne concerne que les lotissements soumis à permis d’aménager. Caducité des règles d’urbanisme spécifiques du lotissement 30La modification de l’intitulé de la section VII du chapitre II du livre IV du Code de l’urbanisme permet de préciser que les dispositions relatives à la caducité des règles d’urbanisme spécifiques des lotissements, organisée par l’article L 442-9, ne concernent que les lotissements autorisés par un permis d’aménager ou une autorisation de lotir antérieure au 1er octobre 2007, à l’exclusion des lotissements déclarés. En tout état de cause, cette caducité n’aurait pu frapper que le plan de division, le lotissement déclaré étant un lotissement sans règlement. Mais la subdivision d’un lot de lotissement déclaré n’étant pas constitutive d’une modification de lotissement, le problème de la caducité du lotissement déclaré n’avait aucune portée pratique. Divisions opérées par les constructeurs Assiette du permis de construire valant division 31L’ancien article R 421-7-1 dans sa rédaction antérieure à la réforme des autorisations d’urbanisme visait la construction sur un même terrain » de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette » devait être divisé. L’article R 431-24 avait repris la même formulation, dans un nouveau contexte autorisant qu’un permis de construire soit demandé sur plusieurs unités foncières contiguës. Les praticiens se demandaient si cette formulation emportait exclusion, dans le cas d’un permis de construire valant division, de la possibilité d’une opération sur plusieurs unités foncières. La nouvelle rédaction de l’article R 431-24 du Code de l’urbanisme clarifie la situation en affirmant nettement que la demande de permis valant division, comme toute demande de permis de construire, peut porter sur un terrain d’assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës. Transferts partiels avec division du terrain par le titulaire initial 32L’ancienne rédaction de l’article R 442-1 du Code de l’urbanisme indiquait que ne constituent pas des lotissements c Les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l’article R 431-24 ; ». Il n’était pas précisé que les divisions devaient nécessairement être réalisées par le ou les constructeurs, ce qui avait favorisé des opérations où le titulaire initial d’un permis valant division procédait à des transferts partiels du permis au profit de personnes devant réaliser une partie du programme autorisé, puis à la vente de fractions du terrain d’assiette du permis à ces personnes en respectant le plan de division joint à la demande du permis initial valant division. Cette pratique avait été condamnée par une réponse ministérielle, comme constituant un contournement de la réglementation des lotissements Rép. Vauzelle AN 22-3-2011 p. 2878 n° 79416. Cette doctrine administrative a maintenant un substrat textuel, le nouvel article R 442-1 précisant que ne constituent pas des lotissements les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire valant division lorsque ce permis n’est pas destiné à être mis en œuvre par des maîtres d’ouvrage construisant chacun une maison individuelle au sens de l’article L 231-1 du Code de la construction et de l’habitation ». Si tel est le cas, la vente des fractions de l’assiette du permis valant division doit être précédée d’une déclaration préalable, s’il n’y a pas de travaux sur voies, espaces ou équipements communs, ou d’un permis d’aménager dans le cas contraire. Si tel n’est pas le cas logements collectifs, centres commerciaux, l’opération n’est pas visée par la restriction du nouvel article R 442-1. Conclusion 33La réforme de la réforme de la réglementation des lotissements telle qu’elle apparaît dans le projet mis à la consultation publique paraît largement positive, en ce qu’elle clarifie la définition du lotissement et de son périmètre, ainsi que le régime du lotissement déclaré. Elle résoud bon nombre de problèmes rencontrés par les praticiens depuis le 1er octobre 2007 et élimine quelques faux problèmes. On n’aura garde d’oublier que si, par commodité de plume, on a évoqué ici les anciennes » et les nouvelles » rédactions d’articles du Code de l’urbanisme, cette réforme ne devrait entrer en vigueur qu’au 1er mars 2012, et pourrait encore subir des modifications, soit à la suite de la consultation publique, soit au stade de la ratification parlementaire. © 2011 Editions Francis Lefebvre